jueves, 10 de agosto de 2017

La creación de la Autoridad Única del Transporte (AUT)

La ciudad de Lima Metropolitana ha ido creciendo de manera caótica y desordenada sin respetar ningún plan urbano de desarrollo a largo plazo. No es un caso especial en el Perú, debido a que la mayor parte de las urbes se han desarrollado bajo un proceso de superposición del territorio según las oleadas de nuevas poblaciones, que iban ocupando los espacios que quedaban vacíos en el área urbana. Hace casi un siglo, Lima, el Callao y algunas zonas de balnearios como Barranco quedaban aislados entre sí. Para conectarlas, se concibió un sistema de tranvía para poder tejer sistema de transporte entre estas pequeñas ciudades; con el tiempo Lima se fue convirtiendo en una sola área metropolitana absorbiendo al Callao, Barranco, Miraflores y a otras zonas de la ciudad, y desarrollándose con mucho ímpetu hacia las estribaciones andinas en la zona de San Juan de Lurigancho y hacia el norte por Puente Piedra y hacia el sur hasta Lurín.

Esta ciudad en permanente crecimiento se ha convertido en una megápolis que abarca distintas jurisdicciones geográficas y políticas; la organización jurídica del Estado ha permitido conservar cierta independencia en el desarrollo de cada una de estas entidades y jurisdicciones, pero al crecer la ciudad, estas funciones se fueron superponiendo entre ellas generando conflictos en el funcionamiento normal de la ciudad.

Para el desarrollo urbano se tiene que considerar que los ejes de transporte han marcado la expansión urbana en Lima. Los ejes de transporte han servido de eje de tensión para los nuevos asentamientos humanos, que se van consolidando, se mejoran y distribuyen la infraestructura de transporte (calles, escaleras), generando un ciclo que ha ido consolidando las zonas periurbanas en Lima.

Hay muchas entidades públicas están relacionadas con el desarrollo urbano del área metropolitana de Lima, entre otras la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), la Municipalidad Provincial del Callao (MPC), el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), etc. Cada una de ellas tiene una función diferente y en muchos casos no son complementarios, sobre todo en cuanto a la administración del territorio.  El Callao funciona como centro industrial y el nodo principal de transporte para la exportación e importación de mercancías, y el transporte aéreo. Entretanto Lima se constituye como la ciudad administrativa, comercial, centro político y gubernamental. Lima concentra cerca del 90% de la población del área metropolitana, en tanto el Callao el 10%. El crecimiento urbano de Lima está cubriendo progresivamente todo el territorio de la provincia, pero demás está en el área de influencia de las provincias limítrofes Huaral, Canta, Huarochirí y Cañete.

Fig. 1. Sistema de Transporte en el área metropolitana de Lima

Un aspecto crítico para llevar a cabo el desarrollo de la infraestructura y el ordenamiento del transporte es la obtención de fondos y financiamiento. En algunos países, como Estados Unidos, los impuestos a las combustibles están destinados a crear un fondo para el desarrollo de infraestructura de transporte con el objetivo de que sean sostenibles. Crear un circuito de tasas y gravámenes a las externalidades del transporte contribuirá a lograr fondos para la materialización de la infraestructura de transporte. En el caso de la infraestructura urbana en las ciudades peruanas, es el MEF el que orienta los fondos de una sola bolsa de ingresos que funciona como olla común.

De todos estos antecedentes, algunos nudos gordianos han sobresalido, disminuyendo progresiva e irremediablemente la calidad de vida en la ciudad:
  • -       La autorización de rutas de manera independiente por cada entidad provincial, por ejemplo, el Callao ha autorizado rutas de transporte hacia Lima para asegurar la movilidad de sus ciudadanos, lo mismo ocurre con la provincia de Huarochirí, creando una superposición de rutas en el área metropolitana que provoca congestión y genera competencia atomizada de tarifas, debido a la libertad de mercado en el transporte público.
  • -       La ejecución de infraestructura de transporte, principalmente líneas de metro, corredores de buses, las autopistas y los corredores logísticos, debido a que éstos cruzan por diversas circunscripciones. Cada entidad aporta su cuota de poder y los proyectos son bloqueados en la mayoría de casos, con el consecuente estancamiento del desarrollo de la movilidad en la ciudad.
  • -      La separación de dos aspectos que normalmente coexisten en la evolución de las áreas metropolitanas. Para esto, se necesita vincular el Plan de Desarrollo Urbano (PDU) y del Plan Maestro de Transporte. Ambos están vinculados íntimamente, sin embargo, el PDU depende del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y las municipalidades, en tanto que el Plan Maestro de Transporte depende del Ministerio de Transporte y Comunicaciones.

Ante tal escenario de superposición de funciones, surge la necesidad de establecer una Autoridad Única de Transporte que supervise que todos los aspectos del transporte terrestre hayan sido integrados y que evite que la lucha de cuota de poder bloquee el desarrollo de los proyectos futuros. Muchas ciudades en el mundo que han tenido problemas similares, y han creado una Autoridad para el desarrollo de las áreas metropolitanas y algunas han sido específicas en la creación de autoridades para el transporte, como el caso de Transport for London (TfL) que depende de la Autoridad para el Gran Londres, el Consorcio Regional de Transportes de Madrid[1], el Sindicato de Transportes de la Isla de Francia (STIF) en París, la Azienda Transporti Milanesi (ATM) en Milán. En todos los casos, las autoridades están vinculadas a los municipios y orientadas a complementar el desarrollo urbano.

Cuando existe superposición de funciones entre entidades del mismo nivel o entre diversas entidades, se requiere una entidad de rango superior que pueda dirimir coordinar y establecer un plan para el desarrollo. Esta entidad puede ser creada por adherencia voluntaria de las partes creando así una Autoridad que regula el comportamiento de los demás.

En el caso del área metropolitana de Lima, la Autoridad Única del Transporte estará supeditada al MTC pues está enfocada a mantener el ciclo de vida del proyecto (iniciando en el diseño hasta la operación y mantenimiento). Debido a sus competencias, este ministerio velará por el desarrollo del transporte, sin embargo, existen otros aspectos que son imprescindibles para que el resultado sea más efectivo; es decir, en el caso a las personas lo más importante es fortalecer la movilidad, y en el caso de las mercancías, lo más importante es reducir el costo logístico del transporte. En consecuencia, la infraestructura es solamente uno de los medios para obtener los objetivos

También es importante que el Planeamiento sea un eje sólido dentro de las funciones de esta Autoridad, además, debe ser consultivo y debe involucrar diferentes actores de la comunidad, principalmente a los colegios profesionales y a las universidades que pueden aportar y revisar los argumentos técnicos de los proyectos de infraestructura de transporte y de su correspondencia con el desarrollo urbano.

Está claro que la creación de la Autoridad Única del Transporte es un paso adelante, pero la forma en la que está planteada nos deja varias interrogantes abiertas:

¿Cuál será el vínculo entre la Autoridad Única del Transporte y el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y los municipios responsables del Plan de Desarrollo Urbano?
¿Cómo se integrarán los diferentes modos de transporte (sobre todo aquellos modos suaves como la caminata y la bicicleta)?
¿Cómo será la integración del sistema de transporte multimodal, incluyendo la carga y los nodos logísticos y de transporte de pasajeros como los puertos y el aeropuerto?
¿Cómo se asegurará la demanda de los sistemas de transporte masivo y cuál será la relación con la densificación urbana?
¿Cómo se aprovechará la plusvalía inmobiliaria de los ejes masivos de transporte?

Existen muchos aspectos integrales para elevar el nivel de vida en las ciudades, esperemos que la Autoridad Única del Transporte no sólo tenga una visión de ciclo de vida del proyecto, sino que integre una visión holística del desarrollo de la ciudad. Estar supeditada a un ente sectorial (MTC) crea el riesgo de un tratamiento parcial de la realidad.



[1] Deloitte Consulting y MTC. Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao: Propuesta conceptual. 2016.

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