La
ciudad de Lima Metropolitana ha ido creciendo de manera caótica y desordenada
sin respetar ningún plan urbano de desarrollo a largo plazo. No es un caso
especial en el Perú, debido a que la mayor parte de las urbes se han
desarrollado bajo un proceso de superposición del territorio según las oleadas
de nuevas poblaciones, que iban ocupando los espacios que quedaban vacíos en el
área urbana. Hace casi un siglo, Lima, el Callao y algunas zonas de balnearios
como Barranco quedaban aislados entre sí. Para conectarlas, se concibió un
sistema de tranvía para poder tejer sistema de transporte entre estas pequeñas
ciudades; con el tiempo Lima se fue convirtiendo en una sola área metropolitana
absorbiendo al Callao, Barranco, Miraflores y a otras zonas de la ciudad, y
desarrollándose con mucho ímpetu hacia las estribaciones andinas en la zona de
San Juan de Lurigancho y hacia el norte por Puente Piedra y hacia el sur hasta
Lurín.
Esta ciudad en permanente
crecimiento se ha convertido en una megápolis que abarca distintas
jurisdicciones geográficas y políticas; la organización jurídica del Estado ha
permitido conservar cierta independencia en el desarrollo de cada una de estas
entidades y jurisdicciones, pero al crecer la ciudad, estas funciones se fueron
superponiendo entre ellas generando conflictos en el funcionamiento normal de
la ciudad.
Para el desarrollo urbano se
tiene que considerar que los ejes de transporte han marcado la expansión urbana
en Lima. Los ejes de transporte han servido de eje de tensión para los nuevos
asentamientos humanos, que se van consolidando, se mejoran y distribuyen la
infraestructura de transporte (calles, escaleras), generando un ciclo que ha
ido consolidando las zonas periurbanas en Lima.
Hay muchas entidades públicas
están relacionadas con el desarrollo urbano del área metropolitana de Lima, entre
otras la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), la Municipalidad Provincial
del Callao (MPC), el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), el
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento (MVCS), etc. Cada una de ellas tiene una función
diferente y en muchos casos no son complementarios, sobre todo en cuanto a la
administración del territorio. El Callao
funciona como centro industrial y el nodo principal de transporte para la
exportación e importación de mercancías, y el transporte aéreo. Entretanto Lima
se constituye como la ciudad administrativa, comercial, centro político y
gubernamental. Lima concentra cerca del 90% de la población del área
metropolitana, en tanto el Callao el 10%. El crecimiento urbano de Lima está
cubriendo progresivamente todo el territorio de la provincia, pero demás está
en el área de influencia de las provincias limítrofes Huaral, Canta, Huarochirí
y Cañete.
Fig.
1. Sistema de Transporte en el área metropolitana de Lima
Un aspecto crítico para llevar
a cabo el desarrollo de la infraestructura y el ordenamiento del transporte es
la obtención de fondos y financiamiento. En algunos países, como Estados Unidos,
los impuestos a las combustibles están destinados a crear un fondo para el
desarrollo de infraestructura de transporte con el objetivo de que sean
sostenibles. Crear un circuito de tasas y gravámenes a las externalidades del
transporte contribuirá a lograr fondos para la materialización de la
infraestructura de transporte. En el caso de la infraestructura urbana en las
ciudades peruanas, es el MEF el que orienta los fondos de una sola bolsa de ingresos que
funciona como olla común.
De todos estos antecedentes, algunos
nudos gordianos han sobresalido, disminuyendo progresiva e irremediablemente la
calidad de vida en la ciudad:
- - La autorización de rutas de manera independiente por cada entidad provincial, por ejemplo, el Callao ha autorizado rutas de transporte hacia Lima para asegurar la movilidad de sus ciudadanos, lo mismo ocurre con la provincia de Huarochirí, creando una superposición de rutas en el área metropolitana que provoca congestión y genera competencia atomizada de tarifas, debido a la libertad de mercado en el transporte público.
- - La ejecución de infraestructura de transporte, principalmente líneas de metro, corredores de buses, las autopistas y los corredores logísticos, debido a que éstos cruzan por diversas circunscripciones. Cada entidad aporta su cuota de poder y los proyectos son bloqueados en la mayoría de casos, con el consecuente estancamiento del desarrollo de la movilidad en la ciudad.
- - La separación de dos aspectos que normalmente coexisten en la evolución de las áreas metropolitanas. Para esto, se necesita vincular el Plan de Desarrollo Urbano (PDU) y del Plan Maestro de Transporte. Ambos están vinculados íntimamente, sin embargo, el PDU depende del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y las municipalidades, en tanto que el Plan Maestro de Transporte depende del Ministerio de Transporte y Comunicaciones.
Ante tal escenario de
superposición de funciones, surge la necesidad de establecer una Autoridad Única
de Transporte que supervise que todos los aspectos del transporte terrestre
hayan sido integrados y que evite que la lucha de cuota de poder bloquee el
desarrollo de los proyectos futuros. Muchas ciudades en el mundo que han tenido
problemas similares, y han creado una Autoridad para el desarrollo de las áreas
metropolitanas y algunas han sido específicas en la creación de autoridades
para el transporte, como el caso de Transport for London (TfL) que depende de
la Autoridad para el Gran Londres, el Consorcio Regional de Transportes de
Madrid[1], el Sindicato de
Transportes de la Isla de Francia (STIF) en París, la Azienda Transporti
Milanesi (ATM) en Milán. En todos los casos, las autoridades están vinculadas a
los municipios y orientadas a complementar el desarrollo urbano.
Cuando existe superposición de
funciones entre entidades del mismo nivel o entre diversas entidades, se
requiere una entidad de rango superior que pueda dirimir coordinar y establecer
un plan para el desarrollo. Esta entidad puede ser creada por adherencia
voluntaria de las partes creando así una Autoridad que regula el comportamiento
de los demás.
En el caso del área
metropolitana de Lima, la Autoridad Única del Transporte estará supeditada al MTC
pues está enfocada a mantener el ciclo de vida del proyecto (iniciando en el
diseño hasta la operación y mantenimiento). Debido a sus competencias, este
ministerio velará por el desarrollo del transporte, sin embargo, existen otros
aspectos que son imprescindibles para que el resultado sea más efectivo; es
decir, en el caso a las personas lo más importante es fortalecer la movilidad,
y en el caso de las mercancías, lo más importante es reducir el costo logístico
del transporte. En consecuencia, la infraestructura es solamente uno de los
medios para obtener los objetivos
También es importante que el
Planeamiento sea un eje sólido dentro de las funciones de esta Autoridad,
además, debe ser consultivo y debe involucrar diferentes actores de la comunidad,
principalmente a los colegios profesionales y a las universidades que pueden
aportar y revisar los argumentos técnicos de los proyectos de infraestructura
de transporte y de su correspondencia con el desarrollo urbano.
Está claro que la creación de
la Autoridad Única del Transporte es un paso adelante, pero la forma en la que
está planteada nos deja varias interrogantes abiertas:
¿Cuál será el vínculo entre la
Autoridad Única del Transporte y el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
y los municipios responsables del Plan de Desarrollo Urbano?
¿Cómo se integrarán los
diferentes modos de transporte (sobre todo aquellos modos suaves como la
caminata y la bicicleta)?
¿Cómo será la integración del
sistema de transporte multimodal, incluyendo la carga y los nodos logísticos y
de transporte de pasajeros como los puertos y el aeropuerto?
¿Cómo se asegurará la demanda de
los sistemas de transporte masivo y cuál será la relación con la densificación
urbana?
¿Cómo se aprovechará la plusvalía
inmobiliaria de los ejes masivos de transporte?
Existen muchos aspectos
integrales para elevar el nivel de vida en las ciudades, esperemos que la Autoridad
Única del Transporte no sólo tenga una visión de ciclo de vida del proyecto, sino
que integre una visión holística del desarrollo de la ciudad. Estar supeditada
a un ente sectorial (MTC) crea el riesgo de un tratamiento parcial de la
realidad.
[1]
Deloitte Consulting y MTC. Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao:
Propuesta conceptual. 2016.
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